Työttömyysturvalakiin lisättiin 1.1.2018 pykälät, joiden mukaan työttömyysetuuden saajan etuutta alennetaan, jos saaja ei ole tietyn ajan sisällä ollut tietyllä tapaa aktiivinen. Suomessa on aiemminkin ollut työttömyysturvan porrastusta. Aktiivimallissa uutta oli se hyvää tarkoittava ajatus, että omilla valinnoillaan voisi välttää porrastuksen.

Aktiivimallista oli kirjaus vuonna 2015 annetussa hallitusohjelmassa. Silloisen hallituksen tavoitteena oli uudistaa työttömyysturvaa tavalla, joka kannustaisi työn nopeaan vastaanottamiseen, lyhentäisi työttömyysjaksoja, alentaisi rakenteellista työttömyyttä ja säästäisi julkisia voimavaroja. Toimenpiteenä mainittiin se, että hallitus valmistelisi työttömyysturvan uudistuksen, joka sisältäisi velvoitteen osallistua aktivointitoimenpiteisiin.

Jokainen, joka ymmärsi työttömyysturvan toimeenpanosta jotain, huomasi, että ehdotettu kuvio tulisi olemaan toimeenpanon kannalta täysi fiasko. Siksi toimeenpanossa kukaan ei oikein jaksanut uskoa, että siitä jotain tulee. Ilmassa oli yllättyneisyyttä, kun kävi selväksi, että sieltähän se tulee. 

Ensimmäisen kerran kirjoitimme asiasta 17.10.2016. Esittelimme kokonaisuutta ja pohdimme, onko kyseessä leikkuri vai ei.

Kantaa ottavampi kirjoitus julkaistiin 2.5.2017. Kiinnitimme huomiota poukkoilevaan lainsäädäntöön, kun aktiivimallin myötä myös omavastuuaikaan olisi tulossa muutos. Omavastuuaikaa on vuosien varrella useaan otteeseen vuoroin lyhennetty ja pidennetty. Olimme myös huolissamme aktiivimallin hankalasta toimeenpanosta ja sen vaikutuksista työttömien arkeen. Emme myöskään olleet vakuuttuneita, että silloin kaavaillut muutokset ohjaisivat työttömiä paremmin töihin tai koulutukseen. 

Otimme tämänkin jälkeen osaa keskusteluun (15.9.2017 & 28.11.2017), joka oli yllättäen hyvinkin vaimeaa ennen lain voimaantuloa. Totesimme suoraan, että lakiesitys pitäisi vetää pois, koska arvioimme, että se ei vastaisi tavoitteisiinsa ja se loisi tehottomuutta järjestelmään. Olimme myös lehtien palstoilla ja jopa televisiossa, kun kerroimme huolestamme, että käsittelyajat voivat aktiivimallin myötä venyä kohtuuttomiksi.

Kysyimme myös työttömäksi jääneiltä, mitä he haluaisivat. Viesti oli selkeä. Työttömät kaipasivat tukea, itseluottamuksen buustausta, uusia raikkaita näköaloja sekä sitä, että saisi tuntea itsensä taas ihmiseksi.

Lakiesityksen perusteella meistä näytti selvältä, että aktiivisesti monimutkainen sanktiomalli tulisi epäonnistumaan. 

Laki hyväksyttiin. Se tuli voimaan 1.1.2018. Lain hyväksymisen ja voimaantulon väliin jäi muutama päivä. Toimeenpanoa ohjaavat soveltamisohjeet olivat keskeneräisiä.

Ensimmäisiä päätöksiä aktiivimallissa annettaisiin kolmen kuukauden tarkastelujakson vuoksi kuitenkin vasta 1.4.2018, joten toimeenpanon yksityiskohtien hiomiseen jäi jonkun verran aikaa. Sitä tarvittiin, sillä oli epäselvää, millä tavoin eri tiedot saadaan kerättyä aktiivisuuspäätöstä varten, missä vaiheessa mikäkin päätös kuuluu antaa ja myös se, miten kymmenet tuhannet päätökset tullaan käytännössä antamaan. 

Tämä ei tietenkään lohduttanut epätietoisia etuudensaajia, jotka eivät tienneet, mitä heiltä odotettiin. Sen selvittäminen oli myös hankalaa, koska asiakaspalvelut olivat ruuhkaantuneita eikä viranomaisillakaan ollut selviä vastauksia siihen, miten pykäliä tulisi soveltaa. 

Neuvonnan tarve oli suurta. Me vastasimme esimerkiksi kysymyksiin siitä, koskeeko aktiivimalli, jos nukkuu yönsä autossa tai miten aktiivisuus kertyy, jos saa palkan maalipurkkeina. Samaan aikaan aktiivimalli sai niin suuren julkisuuden, että myös työssäkäyvät ihmiset soittelivat ja kysyivät, miten he täyttäisivät aktiivimallin vaatimukset. 

Neuvonnasta saamamme asiakaspalautteen lisäksi teimme alkukesällä 2018 kyselyn YTK:lta päivärahaa saaneille. Saimme kyselyyn 6 208 vastaajaa. 91 % vastanneista tiesi, mikä aktiivimalli on mutta samalla vain 48 % kertoi tietävänsä, miten aktiivisuus osoitetaan. Tiedon tarve oli suuri, vaikka laki oli ollut voimassa jo puoli vuotta. 

71 % vastaajista oli sitä mieltä, että aktiivimalli ei tukenut heidän työllistymistään. 75 % kertoi suhtautuvansa kielteisesti aktiivimalliin. 

Lakia muutettiin vuoden 2018 lopulla ja täsmennettiin asetuksella 1.4.2019. Lopulta laissa oli kuusi asetuksella täsmennettyä tapaa täyttää aktiivisuus, neljä nollausehtoa, kolme suoraa poissulkua ja yksi määräaikainen poissulku. Ymmärsimme hyvin asiakkaidemme ahdistuksen. 

Median kiinnostus aktiivimallia kohtaan oli suurta. Erityisesti vuoden 2018 alussa saimme jatkuvasti yhteydenottoja toimittajilta. Toimittajat tekivät alkuun juttuja aktiivimallin säännöistä. Koska asia oli monimutkainen, oli lehtijutuissa luonnollisesti oiottu kulmia, mikä jossain tapauksissa johti jopa asiavirheisiin. Tyypillinen virhe oli se, että 65 maksupäivän tarkastelujakso pyöristyi kolmeksi kuukaudeksi. 65 maksupäivää riippuu jokaisen kohdalla siitä, miten etuutta maksetaan. Tarkastelujakso ei siis seurannut kalenteripäiviä vaan henkilökohtaisia maksupäiviä. 

Pian median kiinnostus kääntyi aktiivimallin tilastoihin. Kuinka moni on täyttänyt aktiivisuuden ja kuinka moni ei? Montako alennuspäätöstä on annettu ja paljonko alennus on ollut? Aktiivimallin tilastointiin ei ollut lakia valmisteltaessa varauduttu ja kun työttömyysturvan toimeenpano on muutenkin monen toimijan käsissä, ei tilastoja ollut. Lisäksi toimittajat olivat liian aikaisin liikkeellä. Etuuksia haetaan takautuvasti, joten vaikka ensimmäinen tarkastelujakso päättyi maaliskuun loppuun, annettiin ensimmäiset päätökset vasta toukokuussa. 

Työttömyysturvan maksatusjärjestelmiä ei ole luotu tilastointia varten, joten tällaiset yksittäiset asiat on kaivettava tietokannoista esiin monimutkaisilla SQL-lauseilla. Ennen kuin hakulause voidaan rakentaa, pitää muotoilla se, mitä esiin halutaan. Aktiivimallin monimutkaisuus oli tässäkin haaste. Hakijoiden tarkastelujaksot olivat yksilöllisiä, joten minkä tahansa ajanjakson tarkastelu tuotti tuloksiin hakijoita, joiden tarkastelujakso oli päättynyt ja hakijoita, joiden tarkastelujakso oli kesken. Kokonaisuudesta ei siis voinut vetää johtopäätöksiä eri vaihtoehtojen suhteellisista osuuksista. Lisäksi työssäoloehdon täyttäneen henkilön aktiivisuus nollattiin. Työssä käynyt henkilö näytti tilastoissa siltä, että hän ei ollut täyttänyt aktiivisuutta. Vastaavia poikkeuksia oli muitakin. Nostin jo etukäteen hattua niille, jotka aikoivat aktiivimallin vaikutuksia syvemmin tutkia.

Syksyllä 2018 teimme YTK:llä pienen tarkastelun yhdessä Turun yliopiston kanssa. Vertailimme aktiivisuusdataa aikaan ennen aktiivimallia. Huomioimme tutkimuksessa myös suhdannevaihtelut. Tilastollisesti merkittävää eroa emme havainneet. Emme siinä vaiheessa kuitenkaan jatkaneet tutkimusta tai julkaisseet tuloksia, koska katsoimme, ettei dataa ollut vielä riittävästi kertynyt. 

Aktiivimallia on sittemmin tutkittu laajemmin ja tutkijat ovat törmänneet samoihin haasteisiin. Hankalan datan yhdistäminen työllistymiseen siten, että suhdanteiden vaikutus olisi huomioitu, on ollut kova harjoitus. Lopputulos on ollut se, että aktiivimallin vaikutuksista ei oikein ole voinut sanoa mitään suuntaan tai toiseen. 

Aktiivimallin olemassaolosta on meille jäänyt kourallinen SQL-lauseita. Sellaisen avulla saamme esimerkiksi selville, että aktiivimallin voimassaolon aikana ehdimme antaa 101 311 alennuspäätöstä. Alennuksen mediaani on ollut 3,11 € päivässä eli 66,87 € kuukaudessa. Pienin alennus on ollut 2 senttiä päivässä. 

Lain voimassaolon ajalla aktiivisuuden seurannan piirissä olleista YTK:lta päivärahaa saaneista 52 % ei täyttänyt aktiivisuutta ja 48 % täytti aktiivisuuden. Kun ensimmäisen tarkastelujakson jälkeen selvitimme asiaa, oli prosentit toisinpäin. Siitä ei kuitenkaan voi päätellä, että aktiivimalli olisi voimassaolonsa aikana heikentänyt työllistymisen mahdollisuuksia. Työttömyysaste seuraa tarkasti tiettyä vuosisykliä, eikä muutaman kuukauden jaksoa voi luotettavasti suoraan verrata sitä pidempään ajanjaksoon. 

Ylivoimaisesti suurin osa aktiivisuuden täyttäneistä oli aktiivisia töitä tekemällä. Toisena oli TE-toimiston toimenpiteisiin osallistuminen.

Aktiivisuuden saattoi kerryttää myös rekrytointia tukevassa toiminnassa. Tämä aiheutti eniten kysymyksiä ja epäselvyyttä. Tähän saatiin keväällä 2019 tarkennuksena valtioneuvoston asetus. Kaiken vaivannäön ja hammasten kiristelyn jälkeen on mielenkiintoista havaita, että näillä keinoin aktiivisuuden täytti vain 0,06 prosenttia aktiivisuuden täyttäneistä. Kaikista hakijoista siis alle 0,03 prosenttia. 

Kaikista hakijoista hieman alle 5 prosenttia oli jonkun poissulun piirissä eli aktiivimallin tarkastelun ulkopuolella, vaikka saikin työttömyysetuutta. 

Toimeenpanon näkökulmasta aktiivimalliseikkailu on antanut YTK:lle lisää itseluottamusta. Meillä on vahva ja joustava kyky viedä onnistuneesti käytäntöön haastavaakin lainsäädäntöä. 

Näimme samalla sen, että työttömyysturvalainsäädännön kehittämisessä tulee olla tarkkana. Voinee todeta, että aktiivimallista tuli mallivirhe.  Velvoitteisiin ja sanktioihin nojaavat pykälät muotoutuvat väistämättä monimutkaisiksi, kun erilaisia hakijoita tulee kohdella yhdenvertaisesti. Monimutkaisuudesta huolimatta tämänkaltaiset pykälät jäävät helposti kohtuuttomiksi ja ne kohtelevat työttömiä eriarvoisesti.

YTK:n toive ja näkemys on, että työttömyysturvalainsäädännön valmistelussa tulisi jatkossa ottaa vakavammin huomioon työttömien elämäntilanne sekä lainsäädännön vaikutus siihen.